Предложения и замечания экспертного совета по вопросам электронного обучения и информационным технологиям в образовании при Комитете по образованию и науке Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации по проекту Федерального Закона «Об образовании в Российской Федерации»
(принято на заседании Экспертного совета 15.06.2010г.)
Рассмотрев Проект Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» Эксперты, входящие в состав экспертного совета по вопросам электронного образования при Комитете по образованию и науке Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации отмечают, что в силу того, что действующий Закон РФ «Об образовании» принят в 1992 г. и многие его положения устарели, предложение о разработке нового интегрированного Закона является своевременным.
Вместе с тем, в представленном на обсуждение законопроекте имеются системные ошибки, которые не позволяют стимулировать модернизацию российской системы образования и расширить ее экспортные возможности:
1. Россия вступила в информационное общество. Общий объем знаний человечества удваивается каждые 72 часа. Вместе с тем, предлагаемый законопроект, которому предстоит регламентировать образовательную сферу длительный период (действующий закон работает уже 18 лет) претендует на детальную регламентацию всех процессов, действующих в системе образования. Так, без учета сложившихся в мире реалий, как и в действующем законе, предлагается установление по уровням образования федеральных государственных образовательных стандартов, соблюдение которых обязательно при реализации основных образовательных программ в имеющих государственную аккредитацию организациях, осуществляющих образовательную деятельность, а также в дошкольных образовательных организациях. Опыт показывает, что обновление стандартов проходит весьма редко (между стандартами 2 и 3 поколения - 8 лет). За этот период во многом меняется содержание образовательных программ, устаревают прописанные в них требования. Необходима их постоянная корректировка в соответствие с реальными преобразованиями экономической сферы.
В сложившихся условиях, в рамках вхождения российского образования в Болонский процесс высшее образование перестает быть профессиональным. Его функция – давать общую подготовку в соответствии с определенным направлением деятельности (например, направление бакалавриата «экономика» не дает конкретной профессии, и не готовит выпускника работе в определенной отрасли).
2. Российская Федерация присоединилась к Болонской декларации, вместе с тем законопроект не учитывает сложившуюся в Европе систему правового регулирования образовательной деятельности. В новый закон автоматически переносятся категория «форма обучения», которая заведомо ставит выпускников российских образовательных организаций в неравные условия с выпускниками вузов стран конкурентов, «документ об образовании государственного образца», что сводит на «нет» конкуренцию в сфере предоставления образовательных услуг.
3. В целях повышения качества образования, необходимо изменить подход к трактовке понятия «образовательная услуга». Ни в коей мере не умоляя ее социальный характер, надо признать, что вся деятельность образовательного учреждения по организации и осуществлению образовательного процесса (обучения) в целях освоения обучающимися академических и профессиональных образовательных программ, программ профессиональной подготовки или программ отдельных учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) является образовательной услугой, направленной на удовлетворение потребностей потребителя, будь то отдельный гражданин, или государств в целом (если оно является заказчиком). В этом случае меняются акценты в оценке деятельности образовательного учреждения не по процессу, а по его результату. Исходя из этого положения, меняется подходы к пониманию термина «качество образования».
4. В данном проекте закона понятие качества поставлено в зависимость не от степени удовлетворенности потребителя, как это принято во всем мире, а от соответствия федеральным государственным образовательным стандартам (гл. 1, ст. 2):
«качество образования - комплексная характеристика образования, выражающая степень его соответствия федеральным государственным образовательным стандартам (федеральным государственным требованиям) и (или) потребностям заказчика образовательных услуг».
Если стандарты плохие или отстали от жизни, то предлагаемая система будет определять плохое хорошим, а хорошее плохим. ФГОС не определяет качество образования, а определяет необходимый минимум усвоения знаний, которые должен усвоить обучающийся по соответствующей дисциплине, образовательной программе (п. 1б ст. 82). Заказчик может являться либо одним из потребителей образовательных услуг, либо заинтересованной стороной.
Предлагаем определение качества образования привести в соответствии с ГОСТ Р 52614.2-2006 «Руководящие указания по применению ГОСТ Р ИСО 9001-2001 в сфере образования» и ГОСТ Р ИСО 9000-2001 «Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь». Данные международные стандарты являются общепризнанными и применяются во всем мире в различных сферах производства и оказания услуг, в том числе образовательных. Исходя из такого подхода, термин «качество образования, следует трактовать следующим образом:
«качество образования - комплексная характеристика образования, выражающая степень его соответствия требованиям или ожиданиям потребителей образовательных услуг и других заинтересованных сторон».
Более того, если требование удовлетворения потребителей соответствует общепринятому современному пониманию качества, то требования соответствия качества образования ФГОС – это по существу устаревший более чем на полвека подход определения качества как соответствия некоторой спецификации.
5. Принята неверная концепция, устраняющая компетенцию и ответственность вузов за содержание образования. Все это перекладывается на аккредитационные и государственные органы, начиная с примерных образовательных программ и вплоть до аккредитации образовательных организаций. Так легче контролировать, но исключено творчество, адаптивность к меняющимся запросам – это серьезный удар по качеству образования (п. 11 ст. 12):
«Качество образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, обеспечивается посредством установления федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований, государственных требований к ведению образовательной деятельности, а также осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования, формирования общероссийской системы оценки качества образования».
Качество образования не может обеспечиваться внешним контролем. Контроль носит лишь вспомогательные функции. Его задача не столько пресекать и предотвращать нарушения в сфере образовательной деятельности (т.е.выполнение полицейскихфункций), сколько профилактической работой не допустить появления предпосылок нарушений.
В связи с вышеизложенным следует отметить, что принятый в такой редакции законопроект будет отрицательно влиять на развитие российской экономики, так как излишние контроль и стандартизация будут отрицательно влиять на качество подготовки выпускников, снижать их конкурентоспособность на рынке труда, что в целом отрицательно влияет на обеспечение национальной безопасности.
6. Лицензирование образовательной деятельности. В проекте закона (п. 5 ст. 80) записано:
«Лицензия на осуществление образовательной деятельности (далее - лицензия) действует бессрочно».
Однако в этой же статье (пп. 16, 17) указано, что:
«16. Контроль соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности (лицензионный контроль) проводится лицензирующим органом, предоставившим соответствующую лицензию, путем проведения плановых и внеплановых проверок.
К проведению таких проверок привлекаются эксперты в порядке, установленном положением, указанным в части 3 настоящей статьи.
17. Через один год после предоставления лицензии лицензирующий орган проводит плановую выездную проверку соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий.
Истечение одного года со дня принятия решения о предоставлении лицензии является основанием для включения плановой проверки лицензиата в ежегодный план проведения проверок».
Ежегодные плановые выездные проверки по контролю соблюдения требований лицензии полностью дезавуируют тезис В.В.Путина о введении бессрочной лицензии и сокращении бюрократических процедур по лицензированию и аккредитации. Они не только не уменьшатся, а значительно увеличатся, так как раньше контроль соблюдения лицензионных требований планово осуществлялся 1 раз в течение срока действия лицензии, т.е. если проекту закона лицензия действует 6 лет, то количество плановых проверок увеличиться в 6 раз, соответственно во столько же раз увеличиться количество документов, представляемых образовательной организацией. Центр тяжести аккредитации перенесен с направлений, специальностей, реализуемой образовательной организацией, на образовательные программы. Но поскольку направлений в РФ около 500, а образовательных программ около 27000, то объем государственного контроля возрастает в 30 раз. Соответственно возрастают непродуктивные денежные и трудовые затраты. Вырастет также коррупциогенность образовательной сферы.
7. Существующая система лицензирования образовательной деятельности, особенно по отдельным образовательным программам, является тормозом развития системы образования. Если в странах-конкурентах процесс ввода новой образовательной программы занимает не больше 1-3 месяцев, то в нашей стране он затягивается до 2-х лет (согласование учебных планов с УМО, союзами работодателей, лицензирование). Это значительно тормозит подготовку кадров, необходимых экономике.
8. Предлагаем включить в проект Закона положение регламентирующее порядок разработка и реализация образовательных программ, передав эту функцию образовательным организациям. Установить, что лицензии и аккредитации даются образовательным организациям по определенным направлениям (профилям), которых должно быть всего-то 15-20 как на Западе, а не по образовательным программам, которых сейчас 27000. Критерием успешности модернизации образовательной среды должно являться не удобство контроля и надзора, а гибкость, скорость актуализации образовательных программ и созидательное творчество образовательных организаций, позволяющее им выходить на передовые конкурентные позиции в развивающейся мировой инновационной экономике. Не вызывает сомнений, что мелочная регламентация не позволит российским вузам конкурировать на международной арене, приведет к потере экспорта образования в наиболее эффективной трансграничной форме. Предлагаемую в проекте Закона регламентацию образовательных программ следует сохранить только для бюджетных вузов, а также для тех программ, которые входят в государственное задание с бюджетным финансированием.
9. Тот гигантский объем государственной стандартизации и контроля, который заложен в концепцию проекта закона, не может быть выполнен силами самих органов государственного управления и контроля, поэтому предусмотрено масштабное использование государственно-общественных организаций (пп. 5-7 ст. 78), что ведет к феодализации образования и также увеличивает коррупциогенность. В настоящее время правовой статус государственно-общественных объединений не определен в Гражданском кодексе. К тому же в п. 1 ст. 78 есть ссылка на объединения и союзы:
«Организации, осуществляющие образовательную деятельность, независимо от их организационно-правовых форм и ведомственной подчиненности, иные организации, действующие в системе образования, вправе создавать и вступать в объединения юридических лиц (ассоциации, союзы), которые могут иметь права юридических лиц и действовать на основании своих уставов или, не являясь юридическими лицами, действовать на основании договоров о совместной деятельности».
Поэтому ссылка на государственно-общественные объединения должны быть исключена из закона.
10. Предлагаемая оценка вузов не по выпускникам, а по обучающимся (ст. 81, п. 10) нарушает права успешных студентов. Вопросы, относящиеся к соблюдению прав потребителей, недостаточно проработаны в предлагаемых проектом закона концепциях контроля качества обучения, в частности, защита прав при приостановлении лицензии.
При аккредитации должно учитываться качество подготовки выпускников, которое устанавливается посредством защиты выпускной квалификационной работы в ГАК. Председатели ГАК утверждаются Минобрнауки России. Обучающиеся могут быть на любом из курсов отчислены за неуспеваемость, и определять возможность образовательной организации получить аккредитацию, используя проверку знаний обучающихся, неправомерно.
11. Исходя из сложившихся в мировой системе образования реалий в проекте закона необходимо значительно больше внимания уделить современным образовательным технологиям, в частности электронному обучению и дистанционным образовательным технологиям. Соответствующие определения (Национальный стандарт РФ ГОСТ Р – 52653-2006 «Информационно-коммуникационные технологии в образовании. Термины и определения» предусматривает возможность использования обоих терминов») нужно включить в ст. 2 главы 1 проекта, т.к данные термины используются не только в ст. 67, но и в других главах.
Принимая во внимание важность этого положения для развития системы образования, п. 2 ст. 18 следует дополнить следующим положением; Федеральные государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования, а также другие образовательные стандарты и требования должны предусматривать возможность реализации основных образовательных программ с использованием дистанционных образовательных технологий и (или) электронного обучения.
12. В условиях модернизации образования на основе внедрения информационных и коммуникационных технологий лицензионные требования и условия должны учитывать технологию и методы обучения, санитарные нормы и правила, сменность и другие организационные параметры работы образовательных организаций (с. 32, п.п. 1.1; ст. 89, п. 4).
Формулировка о формировании контингента применима для государственных и муниципальных образовательных организаций, а также для образовательных организаций, работающих по госзаданию.
При реализации дистанционных образовательных технологий формирование контингента обучающихся и его численность должна определяться самостоятельно образовательной организацией на основе технологических расчетов, базирующихся на санитарно-гигиенических и строительных нормах и правилах с учетом применяемых образовательных технологий. По этим же технологическим параметрам с учетом сменности использования учебных площадей и технологического оборудования определяется предельный контингент обучающихся. Предельный контингент централизованно государственными структурами не должен устанавливаться.
Проект Закона не учитывает, что качество образования выпускников в первую очередь зависит от способностей обучающихся, их мотивации, жизненных обстоятельств. Практика тестирования остаточных знаний студентов игнорирует тот факт, что около 50% из них не заканчивает вуз и не получает диплом. В США недоучившихся студентов более 30%, в Германии-более 40%, во Франции - 60%. Конечно, можно потребовать от вузов, чтобы они принимали только талантливых и перекрыть дорогу людям средних способностей, но в условиях фактического всеобщего высшего образования россиян это нереально. Остается только одно - судить о качестве образовательной организации по качеству созданной в ней образовательной среды.
13. В п. 1 ст. 82 «Государственный контроль качества образования» указано, что:
«Государственный контроль качества образования осуществляется посредством:
… б) организации и проведения плановых и внеплановых (документарных и выездных) проверок образовательных и научных организаций, включающих в себя рассмотрение документов, экспертизу качества образования, проведение при необходимости тестирования обучающихся образовательных и научных организаций с использованием стандартизированных контрольных материалов».
При проведении экспертизы качества образования должны использоваться не стандартизированные контрольные материалы, создаваемые централизованно без учета того, что содержание рабочих программ дисциплин вузов может различаться, несмотря на то, что все они составлены по ФГОС. К компетенции образовательной организации в соответствии с данным проектом закона относится разработка образовательных программ и учебных материалов, в том числе по текущей и промежуточной аттестации. Кроме того, при составлении учебных планов, программ дисциплин, учебных материалов используются утвержденные федеральные перечни учебников и учебных пособий. При составлении учебного плана используются примерные учебные планы и примерные учебные программы, разработанные централизованно по заказу Минобрнауки России. Таким образом, образовательная организация вправе использовать собственные разработки для контроля освоения знаний студентами. Это должно стать обязательным условием при контроле знаний обучающихся.
14. К сожалению, в законе при закрытии вуза по различным причинам, например, лишение лицензии, практически не указано, как при этом будут соблюдаться права обучающихся. Кроме возможности обратиться в суд с заявлением о восстановлении нарушенных прав и пр. в закон необходимо включить как одну из сторон, защищающих интересы обучающихся, Общество защиты прав потребителей образовательных услуг.
15. Определяя виды и категории образовательных организаций, проект Закона не прописывает четко, есть ли различие между видом и категорией или это одно и то же. В разных пунктах записано по-разному: либо «вид (категория)», либо «вид и категория». Необходимо привести в соответствие все указанные понятия, так как они определяют признаваемый государством статус образовательной организации. Считаем необходимым включить в ст. 2 гл. 1 определения типа, вида и категории образовательной организации.
16. Разработка и утверждение перечня показателей и критериев оценки вузов при аккредитации, а также сама процедура проверок Законом дана в одни и те же руки Министерства образования и науки и его структурных составляющих. И снова чиновник определяет правила игры и следит за их исполнением – это прямой путь к усилению коррупции. Необходимо перечень и критерии утверждать Правительством, тем более что в нем сейчас есть департамент науки, образования и инноваций. В проекте Закона не прописаны нормы, предусматривающие максимальную открытость результатов аккредитации для общественности. К информационным системам государственной аккредитации должен быть свободный доступ через глобальные сети, особенно для организаций и лиц, представляющих права потребителей образовательных услуг, которым должен быть обеспечен доступ также к заключениям экспертов и в сами вузы для оценки и анализа образовательной среды.
17. Гл. 9 практически полностью повторяет программу надзора за исполнением законодательства об образовании прокуратурой. Поэтому гл. 9 предлагаем изъять.
18. Необходимо оставить «академию» как вид образовательных организаций, реализующих программы высшего профессионального образования (ст. 134, п. 1).
19. Эксперты, входящие в экспертный совет отмечают низкий юридико-технический уровень подготовки законопроекта. Во многом это дает возможность очень свободной трактовки его положений.
В связи с вышеизложенным экспертный совет предлагает:
1. Предлагаемый законопроект переработать в соответствии с первоначальной Концепцией. В состав рабочей группы по проекту ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» включить депутатов Государственной Думы, входящих в состав Комитета по образованию, членов экспертных советов при комитете по образованию.
2. К разработке законопроекта привлечь экспертов ведущих государств, присоединившихся к Болонской декларации.
3. Опубликовать законопроект для обсуждения в прессе (например, в «Учительской газете»).
4. Принимаемый на длительное время законопроект должен быть кратким и носить рамочный характер. Разрабатываемые в дальнейшем подзаконные акты должны быть быстро изменяемыми в соответствие с потребностями сферы образования.
5. В случае сохранения существующей редакции законопроекта обобщение поступающих предложений предлагается поручить группе независимых экспертов, т.к. группе разработчиков трудно абстрагироваться от существующей концепции законопроекта, что отрицательно повлияет на анализ и принятие вносимых предложений.
6. Провести Парламентские слушания с целью обсуждения проекта ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в сентябре 2010 г.
7. Высказанные экспертным советом предложения положить в основу записки на имя Президента Российской Федерации. Обратиться с просьбой к курирующему депутату о доведении ее содержания до Президента.
Проект федерального закона "Об образовании в Российской Федерации"
Ответить с цитированием
